大陸首次公開出版:中國國家主體功能區規劃,協調全國人口、經濟和資源。

由中國國家發展和改革委員會組織匯編的《全國及各地區主體功能區規劃》(上、中、下),最近已由人民出版社出版,在全國公開發行。這是新中國成立以來,中國政府首次公開出版中國國家及各地區主體功能區規劃。

主體功能區規劃是中國國土空間開發的戰略性、基礎性和約束性規劃。編制實施主體功能區規劃,對於推進形成人口、經濟和資源環境相協調的國土空間開發格局,加快轉變經濟發展方式,促進經濟長期平穩較快發展和社會和諧穩定,具有重要戰略意義。

全書分上、中、下3卷,約365萬字,收錄了國務院批準發布的《全國主體功能區規劃》和地方各省區市、新疆生產建設兵團陸續出臺的省級主體功能區規劃,共33個規劃文本。本書將有助於社會各界學習貫徹主體功能區戰略和規劃的要求,凝聚各方面推進形成主體功能區布局的共識,推動各地區嚴格按照主體功能定位謀劃發展。

7月13日,《京津冀區域發展報告(2014)》(以下簡稱報告)在北京大學發布。這個報告由北京大學首都發展研究院牽頭,聯合京津冀三地研究部門,邀請32位權威專家共同編寫。在京津冀協同發展上升為國家戰略,京津冀一體化規劃即將出臺之際,這份近400頁的報告就穩妥疏解首都非核心功能、建立京津冀區域協調機制等六方面進行了探討。

構築「一主一副、三軸、四區、多中心、網路化」的空間發展格局、打造「京津科技新幹線」……

報告中首次發表的諸多新觀點頗為搶眼,也為國家及京津冀政府決策部門和研究部門提供了一個新的學界視角。

三地功能定位調整方向不同

報告提出,京津冀區域的總體功能定位應為全球最具競爭力和影響力的現代化、國際化、生態化的世界級大都市圈,全國的政治、文化、科教、國際交往中心和北方經濟中心,具有全球影響力的國際創新中心,全國服務型經濟中心區,以及轉變經濟發展方式的綜合改革示範區。

在比較了京津冀三地的競爭優勢之後,報告又明確提出三地的功能定位:未來相當一段時間內,北京特別是北京中心城區要「去功能化」,天津要「去加工化」,河北要「去重型化」。

報告分析認為,北京屬於典型的「知識型+服務型」城市,在高端服務業、高新技術產業和文化創意產業等方面具有明顯優勢,應兼顧首都功能和城市經濟功能。從產業功能鏈上看,北京主要應該是總部、研發和銷售功能,非核心的生產製造功能應漸次退出。

天津屬於「加工型+服務型」城市,不僅擁有北方最大的綜合性港口和沿海比較豐富的土地資源,還有良好的製造業基礎和開放優勢,也是人口上千萬人的特大城市,在適度發展現代製造業的基礎上,需加快壯大服務業,實現服務和製造雙輪驅動。

從產業功能鏈上來看,天津主要應該突出其生產研發和加工製造功能,在部分優勢行業承擔一定的總部功能。

河北屬於「資源型+加工型+服務型」地區,采掘業、重加工工業和農副產品生產、加工業優勢突出,但工業結構偏重,因此應加速從重化工業向加工業和服務業的轉型,重點發展現代製造業、綜合服務業、原材料工業和現代農業。

從產業功能鏈上來看,河北現階段主要是生產製造功能,在部分優勢行業(主要是原材料工業、戰略性新興產業)承擔生產研發功能。

「河北重工業對國家經濟建設、京津冀發展作出過巨大貢獻,但考慮到未來中國產業結構調整以及區域資源環境的承載能力,河北必須加速去重型化。」

北京大學首都發展研究院院長李國平解釋說,「河北的工業發展階段屬於工業化中期,這個階段應強調加工化和服務化兼具,重點放在加工化上,將來作為高端製造業的基地,但同時考慮到產業結構的高級化過程中需要加工化和服務化並駕齊驅,尤其是北京周邊的一些地區更加要強調服務化。」

也有研究者認為,三地的功能定位並不是意味著北京高端,天津中端,河北低端,而是要明確網格化的區域分工,不排除相對落後的區域也有高端部門和行業的存在。「比如在個別領域河北也應該有高端,像保定的新能源產業、石家莊的醫藥產業完全可以形成一個從總部研發到生產製造的完整鏈條。」

構築網路化發展格局

報告中提到這樣一組數據:
2012年,北京城六區的人口密度是城市發展新區和生態涵養發展區人口密度的9倍和42倍。
北京城六區集中了全市70%的產值和就業崗位,人均GDP是城市發展新區和生態涵養發展區的近2倍和3倍。
北京80%的一級一類幼兒園、65%的重點小學、超過80%的三甲醫院分布在四環內。

「很多人認為,北京的資源環境承載力嚴重不足了,但其實,北京市域記憶體在巨大的區域差異,人口和經濟分布的過密和過疏同時存在。」李國平認為,推進首都非核心功能疏解,首先需要在北京市域內的協同發展上下功夫。

對此,報告提出:北京應加快北京副中心和新城建設,進一步完善「兩軸-兩帶-多中心」的城市空間結構,在市域內形成多中心空間發展格局;中心城區應主要承擔「四個服務」功能,即政治、科教文化、國際交往等首都功能和金融、商務服務等高端服務功能,而其他經濟功能和城市公共服務功能應向郊區發展。

「中心城區的功能疏解不僅僅是將過度集中的功能存量向外轉移和疏散,更應著眼於嚴格限制不合理集聚的城市功能的進一步集中,即對功能增量的疏解。」有專家如是認為。

跨越式的發展需要更大空間的支撐,這不僅需要在北京市域形成多中心網路化空間結構,更需要通過在京津冀地區打造若幹個區域功能中心來實現。

報告中一篇名為《京津冀區域一體化發展的戰略及對策》的文章對此著墨較多。

文章提出,根據京津冀地區資源環境條件、經濟社會聯系、城鎮空間分布格局、交通體系現狀以及各城市發展定位等,京津冀地區應努力構築「一主一副、三軸、四區、多中心、網路化」的空間發展格局。

專家們提出,「一主」為北京;「一副」為天津;「三軸」即形成沿京廣鐵路和京石高速的北京-保定-石家莊城市帶軸線、沿京津塘高速的北京-天津城市軸線和沿京哈線、京山線和京沈高速的北京-唐山-秦皇島城市帶軸線。

「四區」即以環渤海灣的秦皇島、唐山、天津濱海新區、滄州等為核心的濱海臨港發展區,以北京為起點向東南延伸的京津廊發展區(主要包括北京、天津、廊坊),沿京廣線向西南方向延伸的京保石—邯邢衡發展區,以及以環京津燕山和太行山區的承德、張家口等地區為核心的張—承發展區。

「多中心」即在京津冀地區未來的發展中逐漸形成以北京、天津、石家莊、唐山、保定等為中心的多中心發展格局;「網路化」即以基礎設施為依托,借助區域人流、物流、資訊流、資金流的流動,將區域發展的多中心特征從形態上延伸到功能上。

對於「四區」產業發展定位,專家們的看法也頗為一致——借鑒國際經驗,濱海臨港發展區主要以加工業為主,京津廊發展區則重點發展創新性產業,京保石—邯邢衡發展區以現代製造業為主,張—承發展區則要發揮生態涵養功能。

「重要的是打破『一畝三分地』的思維藩籬。」李國平補充說,「所謂疏解首都中心城區的功能,就要以京津冀區域大尺度考量,在生產力布局最合適的地方配置生產要素,而不是局限於三地行政區劃,比如北京土地資源比較稀缺,要素成本比較高,河北可能低一些,由企業自主決定搬到哪兒。」

打造「京津科技新幹線」

「改革開放以來,為什麼京津冀區域的發展不如長三角、珠三角?學術界認為,根本原因在於京津冀地區的行政色彩太濃。」研討會上,張文忠的一席話引來多方呼應。

「目前來看,京津冀過度行政化,珠三角過度市場化,而長三角是把兩者結合較好的區域。」中國人民大學城鄉發展與規劃研究中心主任葉裕民也談到,區域協同發展必須要靠市場主導和政府引導,只有市場和政府良好互動才會減少矛盾。

報告認為,京津冀區域必須建立以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創新體系。

對此,報告提出,伴隨著中關村國家自主創新綜合改革示範區的建設以及天津濱海新區、河北省唐山市被列入國家創新型城市試點城市,京津冀地區具備了良好的協同創新基礎。京津冀區域科技創新的模型應該是「一中心、兩核、三帶、多園區」,即形成中心引領、兩核驅動、三帶輻射、多園支撐和優勢互補、對接產業的區域科技創新格局。

報告解釋稱,「一中心」指首都全國科技創新中心;「兩核」包括中關村國家自主創新綜合改革示範區高端研發和知識服務核心區、天津濱海高新區具有國際競爭力的產業創新核心區;「三帶」包括京津高新技術產業創新帶、沿海現代工業技術創新示範帶和環京津綠色發展創新創業帶;「多園區」是通過「一中心」的引領帶動,發揮「兩核」的輻射作用,圍繞「三帶」產業特色和資源布局,打造一批支撐產業發展的創新基地。

在專家們的設想中,還有一個更具創新性的方案——打造「京津科技新幹線」。

「『京津科技新幹線』是指從中關村國家自主創新綜合改革示範區到天津濱海新區的呈帶狀的高新技術研發與產業密集區。」李國平解釋說。

「引擎論」是區域經濟學一個重要原理。學者們認為,就像京津冀經濟發展的引擎鎖定在濱海新區一樣,京津冀科技創新的引擎應落在這一條自西向東的帶狀區域上。

報告還對這一設想提出了更為細化的安排,包括北京、天津共同建設「天津濱海—中關村科技園」,共同建設「京津科技創新示範區」,以及支持園區間創新合作、設立重大創新合作專項等。

協同創新機製作為京津冀協同發展的一個主要驅動力,如何使其盡快生效?

報告創造性地提出組織協調體系的建設,即設立由三地主管領導組成的聯合領導小組及辦公室,建立定期聯席會議制度,加快組建京津冀區域協同創新研究中心,並提出,協同創新研究中心實行主任負責制,以發揮各地的主動性和積極性,形成網路化治理結構。



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